Украина нуждается не только в антикризисном управлении
Ее безопасность зависит от долгосрочных обязательств Запада
Одобрение Конгрессом США в прошлом месяце пакета помощи Украине в размере 61 миллиарда долларов не заставило себя ждать. Нехватка боеприпасов, возникшая в результате многомесячного бездействия Вашингтона, подорвала позиции украинских фронтов и оставила города и важнейшие объекты инфраструктуры под ударами ракет и беспилотников. Высшие военные и разведывательные чиновники в Киеве посоветовали украинцам готовиться к территориальным потерям в ближайшие месяцы. Российские военные уже усилили давление на Харьков, заставив тысячи украинцев бежать из страха, что российские войска могут вскоре вновь занять их города.
Вливание американской помощи должно помочь Украине стабилизировать фронт и защитить свое небо. Но украинской армии также срочно требуется больше солдат. Нерешительность Киева в вопросе новой мобилизации привела к тому, что боевые части сильно поредели, а их потери усугубляются неспособностью построить оборонительные укрепления в прошлом году и растущим преимуществом России в огневой мощи. По мнению военных экспертов, украинской армии необходимо утроить набор новобранцев, чтобы поддерживать оборонительные операции при нынешнем уровне боевых действий. Киев пытается решить проблему нехватки личного состава и обратился к своим партнерам по НАТО с просьбой помочь обучить новобранцев на территории Украины. Это был бы более быстрый и эффективный способ подготовки украинских солдат к бою. Большинство стран, включая Соединенные Штаты, отказались размещать инструкторов на украинской земле, опасаясь за их безопасность, но тяжелое положение Киева на поле боя может заставить некоторых из них пересмотреть свое решение.
Как бы ни были они критичны, дополнительное американское оружие и украинский персонал послужат лишь повязкой, чтобы остановить кровотечение. Остается более глубокая проблема: отсутствие последовательной стратегии противостояния долгосрочной угрозе, которую Россия представляет для Украины и для европейской безопасности. Более двух лет Киев и его партнеры действовали в режиме управления кризисом, планируя действия на месяцы, а не на годы.
Но такой краткосрочный подход уже не годится – да и не может быть устойчивым. К настоящему времени должно быть ясно, что не существует короткого пути к окончанию этой войны, будь то на поле боя или посредством политического и экономического давления на Москву. Поэтому Украине с помощью Соединенных Штатов и других стран потребуется стратегическое видение, которое будет направлено на укрепление ее оборонного потенциала и восстановление сдерживания в долгосрочной перспективе. Заявление госсекретаря США Энтони Блинкена, сделанное 14 мая в Киеве, о том, что Соединенные Штаты планируют подписать с Украиной десятилетнее двустороннее соглашение о безопасности, является шагом в правильном направлении. Наряду с аналогичными соглашениями, которые Киев подписал с рядом других партнеров, это станет сигналом для России, что, хотя Украина вряд ли вступит в НАТО в ближайшее время, Соединенные Штаты и Европа прикроют ее.
Но еще больше можно сделать для разработки последовательной долгосрочной стратегии безопасности Украины. Сдерживание российской агрессии потребует трех элементов: отрицания, наказания и доверия. Чтобы лишить Россию возможности побеждать на поле боя, Украина должна укрепить свои вооруженные силы и оборонную промышленность, чтобы она могла создать и поддерживать потенциал, который одновременно ослабит военный потенциал России и сделает маловероятным успех будущего российского вторжения. Чтобы продемонстрировать угрозу наказания, западные военные должны разработать планы действий на случай непредвиденных обстоятельств, которые позволят нанести значительный ущерб России, если она снова нападет на Украину после достижения гипотетического соглашения о прекращении огня. А чтобы эти планы заслуживали доверия Москвы, западные страны должны взять на себя обязательства по их финансированию, в идеале – в юридически обязывающей форме. Именно в этом случае соглашения о безопасности Украины с Соединенными Штатами и другими союзниками по НАТО, если они будут реализованы и обеспечены ресурсами должным образом, будут иметь решающее значение.
Достижение прочного мира будет невозможно без четкого видения долгосрочной безопасности Украины. Кремль должен понять, что его цель подчинить себе Киев недостижима – ни сейчас, ни когда-либо еще. Только тогда российское руководство сможет сесть за стол переговоров и признать независимость Украины в долгосрочной перспективе.
НЕ ПЕРЕСТАВАЙТЕ ДУМАТЬ О ЗАВТРАШНЕМ ДНЕ
Летом 2022 года Украина и Соединенные Штаты начали разрабатывать долгосрочный план оснащения украинских вооруженных сил надежным потенциалом обороны и сдерживания. Драматическая начальная фаза войны только что закончилась. Блицкриг России провалился, и Украина успешно отстояла свою независимость. Партнеры Киева начали извлекать из своих запасов современное оружие, чтобы помочь в предстоящей битве за восток страны. В кратчайшие сроки Украина научилась эксплуатировать и обслуживать десятки различных видов иностранной техники.
Администрация Байдена рано поняла, что у такого экстренного подхода есть свои недостатки. Угроза со стороны России вряд ли исчезнет, и Киеву нужно было начинать планировать долгую войну. Американские военные планировщики провели тысячи симуляций траектории войны и разработали модели “будущих сил” Украины, как стала называться эта концепция. Цели этих учений были двоякими: сократить расходы за счет стандартизации оборудования и принять решения о возможностях, которые понадобятся Украине в течение длительного времени, даже когда она еще будет воевать.
К сожалению, это планирование отошло на второй план, когда война перешла в новую фазу. Осенью 2022 года Украина одержала победы в Херсоне и окрестностях Харькова. Эти победы сместили акцент с создания будущей армии на подготовку и оснащение украинских войск для крупномасштабного наступления в 2023 году. Но, несмотря на масштабную подготовку, украинские войска не смогли прорвать хорошо укрепленные рубежи России.
С 2022 года Россия использует свою экономику для производства продукции в условиях военного времени и находит способы защиты от западных санкций. Артиллерийские снаряды из Северной Кореи, ударные беспилотники из Ирана и технические компоненты из Китая способствовали восстановлению российской армии и повышению эффективности боевых действий. В результате с начала 2024 года Россия медленно, но верно одерживает победы на фронтах, особенно в районе Донецка, где эти победы достались ей дорогой ценой.
Теперь, когда Киев должен получить американскую помощь, которая поможет ему минимизировать дальнейшие потери в этом году, разговор должен вернуться к долгосрочной перспективе. Создание будущих сил Украины потребует систематического военного планирования, определения приоритетности целей и предсказуемой поддержки Запада в течение длительного периода времени. Это также потребует жестких разговоров о целях войны, компромиссах и сроках – все это влияет на стоимость и устойчивость сил.
В ЗАЩИТУ ОБОРОНЫ
Перевооружение Украины должно быть связано с четкой военной стратегией. Должен ли Киев создать силы, способные проводить сложные комбинированные наступательные операции с целью освобождения оккупированных Россией территорий? Или же цели должны быть более скромными: защита нынешней линии фронта, защита крупных населенных пунктов, ослабление российского боевого потенциала и сдерживание будущего полномасштабного нападения?
Первая модель привлекательна тем, что она воодушевляет украинцев, большинство из которых все еще хотят вернуть оккупированную территорию и освободить своих сограждан от российского правления. Она также позволяет западным лидерам представить своим избирателям четкую теорию победы. Но это может оказаться нереальным, по крайней мере, в ближайшие несколько лет. Вооруженные силы Украины демонстрируют ловкость и компетентность во многих областях, но для того, чтобы иметь возможность проводить синхронизированные операции на уровне бригады и выше, им потребуется гораздо больше полевой подготовки, повышения квалификации персонала и оснащения. Такую подготовку, которая является необходимым условием для успешного преодоления глубоких оборонительных рубежей, будет практически невозможно провести, пока вся боевая мощь Украины будет направлена на борьбу на востоке страны. Кроме того, создание и поддержание более крупных и тяжелых наступательных сил со временем потребует больших затрат.
С другой стороны, силы, созданные для защиты и сдерживания, будут более доступными. Украина не может напрямую сопоставить все возможности России, но это и не нужно, чтобы эффективно компенсировать затраты. Имея необходимый набор специальных возможностей, она может смягчить или, где это возможно, нивелировать преимущества России в большинстве областей. Например, Россия имеет явное преимущество в воздушной мощи. Украина должна быть оснащена для защиты своего неба многоуровневыми и интегрированными наземными средствами ПВО и проворными военно-воздушными силами четвертого поколения. В то же время она должна иметь возможность угрожать ключевым военным и экономическим объектам на территории России. Западные страны должны предоставить капиталовложения и техническую экспертизу для зарождающейся программы ударных беспилотников дальнего радиуса действия Украины, которые уже нанесли значительные удары по военным объектам в глубине России.
Стратегия наращивания ударного арсенала дальнего радиуса действия Украины послужит трем целям. Во-первых, это позволило бы Киеву систематически наносить удары по российским объектам по восстановлению сил и производству оружия, снижая способность Москвы вести войну. Во-вторых, он будет способствовать сдерживанию будущей российской агрессии, повышая издержки, которые понесет Москва в случае повторного нападения. И в-третьих, это может заставить Москву сократить масштабы воздушных и ракетных атак на украинское гражданское население и важнейшие объекты инфраструктуры.
Черноморская кампания Украины является примером возможного типа сдерживания. Применение Киевом дальнобойных ракет, вооруженных беспилотников и подводных средств против российских военно-морских сил в Крыму и вокруг него заставило Черноморский флот России отойти от побережья Украины и позволило вновь открыть экономически важный порт Одессы. Россия может сделать аналогичный расчет в своей воздушной кампании, если решит, что Украина обладает достаточной огневой мощью, чтобы нанести ей симметричный ущерб.
ПОСЛАНИЕ ДЛЯ МОСКВЫ
Украина утверждает, что только членство в НАТО дает такие железные гарантии безопасности, которые позволят закончить войну и сдержать новое вторжение России. Но альянс не готов предложить приглашение – и, вероятно, сделает это только после длительного периода мира. Тем не менее Соединенные Штаты и их союзники должны убедиться, что Украина сможет защитить себя в этот промежуточный период. Для этого им следует закрепить обязательства по финансированию, обучению и оснащению будущих сил Украины и убедительно заявить, что они будут применять оружие и, возможно, даже свои собственные силы, если Россия снова нападет на Украину.
В июле прошлого года страны “Большой семерки” и Украина заявили о своем намерении разработать комплекс двусторонних обязательств в сфере безопасности, призванных закрепить поддержку Запада на длительный срок. С тех пор к этому заявлению присоединились еще два десятка стран, а девять государств подписали с Украиной десятилетние соглашения о безопасности. Соединенные Штаты сейчас ведут переговоры о заключении собственного. Эти соглашения, хотя и не имеют обязательной силы, являются хорошей новостью для Киева. Они демонстрируют степень политической приверженности безопасности Украины, которая превосходит предыдущие заверения Запада, включая Будапештский меморандум 1994 года, который привел к ликвидации унаследованного от СССР ядерного арсенала Украины.
Есть четыре основных способа, с помощью которых Киев и его партнеры могут превратить эти соглашения в последовательный долгосрочный механизм обеспечения безопасности. Саммит НАТО в Вашингтоне в июле этого года предоставляет возможность продвинуть разговор по всем четырем направлениям. Во-первых, Украина и стороны, подписавшие соглашения, должны разработать общую концепцию будущих вооруженных сил Украины. Часть этой работы уже началась в рамках многонациональных рабочих групп, известных как “коалиции возможностей”, которым было поручено изучить военные требования Украины в нескольких областях, от бронетехники и ПВО до безопасности на море и воздушных сил. Киеву и его партнерам следует рассмотреть вопрос о назначении совета старших посланников для наблюдения за этой работой, которая завершится подготовкой доклада к концу 2024 года, содержащего подробный план закупок и подготовки вооруженных сил Украины на следующее десятилетие.
Во-вторых, партнеры Украины должны объявить о создании специального фонда для будущих сил, который будет отделен от текущих операций. Большинство союзников объявили о финансировании на 2024 год, взяв на себя расплывчатые обязательства на последующие годы. Но без предсказуемого многолетнего финансирования удовлетворение острых потребностей Украины на поле боя всегда будет иметь приоритет над будущими инвестициями.
Определить стоимость будущих сил будет непросто. Отправной точкой может стать оборонный бюджет Польши, страны с населением и угрозами, схожими с украинскими. Предложение Генерального секретаря НАТО Йенса Столтенберга о пятилетнем фонде в размере 100 миллиардов долларов для Украины соответствует масштабам, необходимым для будущих сил. Часть этих средств должна быть зарезервирована для стимулирования украинских и западных фирм к созданию совместных предприятий, для локализации производства и обучения на территории Украины, а также для укрепления оборонной промышленной базы Украины от физических атак. Эти шаги со временем уменьшат зависимость Киева от иностранной поддержки.
В-третьих, партнерам Украины еще не слишком рано начинать обсуждать, что они будут делать в случае, если страна снова подвергнется нападению – после гипотетического прекращения огня, перемирия или урегулирования. Пока что они обязались консультироваться с Киевом и оказывать “быструю и постоянную” поддержку. Чтобы эти заявления стали убедительным сигналом для Москвы, они должны быть подкреплены действиями. Например, союзники могли бы договориться о создании на территории НАТО “резервного запаса вооружений и боеприпасов на случай войны в Украине”, которые в случае такого сценария будут переброшены на Украину. Они также могли бы начать исследование того, как можно скорректировать собственную позицию НАТО в области обороны и сдерживания, чтобы усложнить расчеты Москвы в случае гипотетического нападения на Украину.
Более жесткие варианты, такие как развертывание войск на Украине для выполнения небоевых функций или обеспечение противовоздушной обороны над частями Украины, расположенными вблизи территории НАТО, будет трудно продать, пока идет война. Но они должны быть на столе переговоров в случае прекращения огня. Разработка надежных планов Запада по обеспечению соблюдения прекращения огня – это реальный способ дать понять Москве, что она не может рассчитывать на повторное нападение на Украину без еще более серьезных последствий. Это также поможет украинцам почувствовать уверенность в том, что, приняв решение о прекращении огня в определенный момент, они не останутся беззащитными, пока Россия будет восстанавливать силы.
Наконец, Соединенные Штаты должны возглавить усилия своих союзников по кодификации этих долгосрочных обязательств таким образом, чтобы они вызывали доверие и выдерживали избирательные циклы. Двухпартийное голосование в Конгрессе США по вопросу о помощи Украине показывает, как это можно сделать: перевес голосов как в Сенате, так и в Палате представителей значительно превысил тот, который был бы необходим для утверждения договора или обычного закона. Пока администрация Байдена продолжает переговоры с Киевом о двустороннем соглашении, она должна начать серьезный диалог с лидерами Конгресса о стратегии США по отражению российской агрессии и о том, как она должна быть обеспечена ресурсами в ближайшие годы. Законодательно утвержденная политика, основанная на двухпартийном и межведомственном консенсусе, не будет служить “чистым чеком” для Украины, а обеспечит предсказуемость, устойчивость, надлежащий надзор и более широкие возможности требовать от союзников разделить ответственность за поддержку Украины.
ИГРА В ОЖИДАНИЕ
Серебряной пули для прекращения войны России против Украины не существует. Президент России Владимир Путин преследует двойную цель – навязать Киеву свою волю и переписать правила европейской безопасности. Он считает, что время на его стороне, и не испытывает особого давления, чтобы пойти на компромисс, даже с учетом того, что в Украину поступает новая американская помощь. В этих условиях строить дипломатический путь для достижения урегулирования – значит ставить телегу впереди лошади.
Пройдет много времени – годы, а может быть, и десятилетия, – прежде чем у Украины появится реальный шанс вернуть себе всю оккупированную Россией территорию, будь то военными средствами или дипломатическим путем. Но Путин не бессмертен, его режим не вечен, и его война создала внутреннее давление, которое может проявиться дестабилизирующим образом. На протяжении веков российское государство переживало циклы внешней экспансии и хаотического отступления. В последний раз, когда Москва оказалась на задворках, в 1991 году, украинцы блестяще сыграли на руку и завоевали свою независимость. Когда окно откроется снова, Украина должна быть готова использовать его с максимальной выгодой.
Тем временем Украина нуждается в твердых обязательствах Запада в сфере безопасности. Украинцы должны быть уверены в том, что их партнеры поддержат их независимо от того, какой курс выберет война – даже если однажды они решат, что прекращение огня в их интересах. А российское руководство должно понять, что его рычаги влияния на Киев будут уменьшаться по мере роста потенциала Украины, подкрепленного непоколебимой приверженностью Запада долгосрочной безопасности страны. Независимо от того, верит ли человек в то, что война закончится на поле боя или за столом переговоров, стратегия, направленная на укрепление обороноспособности и потенциала сдерживания Украины и одновременно сигнализирующая о силе Запада, является лучшим способом создания прочного мира в Европе.
